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南充市人民政府关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见(试行)
南充市投资促进合作局-南充招商信息网     发表时间:2017-06-14    文章来源:市政府办公室    点击次数:333
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南府发〔2017〕9号

 

各县(市、区)人民政府,市政府各部门、各直属机构,有关单位: 

  为切实转变政府职能,创新公共服务供给机制,积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式,按照《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(川府发〔2015〕45号)、四川省发展改革委和四川省财政厅等十八个单位《关于贯彻“项目年”部署创新投融资机制推广政府和社会资本合作加快重点项目建设的通知》(川发改项目〔2017〕100号)精神,结合我市实际,现提出以下实施意见。 

  一、准确把握政府和社会资本合作模式的基本内涵 

  (一)政府和社会资本合作模式的基本要求 

  以党的十八大和十八届三中全会精神为指导,通过政府和社会资本合作,为提供公共产品和服务建立全过程的契约关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征,引入市场竞争和激励约束机制,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,鼓励和引导社会资本积极参与政府投资项目建设,提高项目建设资金保障能力,提升政府公共产品、公共服务质量和效益。重点是建立健全市场化的价格竞争机制、合理的政府补贴机制、科学的资源配置机制和有约束的利益分配机制。 

  (二)政府和社会资本合作模式的基本原则 

  1. 依法合规。将政府和社会资本合作纳入法治化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,规范项目采购,明晰权责关系,细化合同管理,严格执行有关规则和流程,坚决防止虚高政府支付责任和浪费流失政府资源,坚决杜绝任何形式的利益输送和贪污腐败行为。 

  2. 风险分担。科学测算PPP项目投资成本和投资收益,允许社会投资人取得合理回报,但应防止出现暴利。政府和社会资本利益共享、风险分担,通过项目合同予以明确界定。原则上,社会资本承担设计、建设、财务、运营和维护等商业风险,政府承担法律、政策和最低需求风险。政府不承担项目建设运营的兜底支出责任。 

  3. 利益共享。通过授予特许经营权、核定价费标准、明确排他性约定等方式,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测和产出绩效考评,对提供公共服务的质量和效率进行综合考核,保障公共利益最大化。 

  4. 交易公平。建立公开、公平、透明、阳光的推进机制,将公开竞价选择、项目资源优化配置、暴利和风险的防范贯穿于政府和社会资本合作的全过程。依托“两库一平台”即PPP项目库、社会资本方库和政府公共资源交易平台为核心内容的政府和社会资本合作的综合信息平台,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,统一市场准入标准,创造平等投资机会。除因国家安全、保密等有关规定外,资产或股权转让、出售等均应进入相应交易场所进行,未经批准不得直接发包、转让、出售,确保交易规范、程序合法。 

  5. 诚信守约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,双方在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。双方必须树立契约理念,规范制定合约,政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行,严格履约,无故违约必须依法赔偿。 

  二、科学界定政府和社会资本合作项目边界 

  各县(市、区)人民政府、市级相关部门应优先选择区域影响度大、现金流持续稳定、费价调整机制灵活、投资规模较大的重点项目先行先试,以点带面,促进政府和社会资本合作模式的推广运用。 

  (一)突出重点项目领域 

  1. 基础设施领域。包括能源(电厂及电网建设、天然气输气管道及气站建设、新能源汽车充电桩等)、交通(公路、铁路、机场、港口等)、水利(综合水利枢纽等)等。 

  2. 公用事业领域。包括市政公用(供电、供水、供气、通信、地下综合管廊、城市供排水管网、公园等)、公共交通(轨道交通、城市公交及场站、公共停车场等)、环境保护(污水处理、固废处理、垃圾处理、污泥处理、饮用水源综合治理、流域治理、黑臭水体整治、湿地修复等)、海绵城市等。 

  3. 农林和社会事业领域。包括农业(农业灌溉、农村供水、农产品物流等)、林业、保障性安居工程、医疗卫生(公立医院延伸发展等)、教育体育(学校、体育场馆等)、文化(博物馆、文化中心、会展中心等)、养老(非盈利养老机构等)、旅游(经营性景区建设、景区停车场等)、环卫、智慧城市等。 

  (二)合理选择运作方式 

  1. 对新建政府和社会资本合作项目,根据项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府支出义务等因素,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等运作方式。 

  2. 对地方政府存量项目,积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与项目改造和运营维护。在推进项目转型过程中,应依法进行资产评估,通过竞争方式确定转让价格,防止国有资产流失。政府依法获得的国有资本收益和约定的超额收益分成等公共收入,应按规定及时上缴国库。 

  严禁采用建设—移交(BT)等方式变相举债,规避政府债务管理规定。 

  (三)合理确定付费模式 

  1. 经营性项目。对具有明确的收费基础且收费能够完全覆盖投资运营成本的项目,可通过政府授予特许经营权,依法放开相关项目的建设、运营市场。经营性项目采用使用者付费模式,政府不承担运营补贴支出责任。 

  2. 准经营性项目。对经营收费不足以覆盖投资运营维护成本、需要政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式,为社会资本获得合理回报创造条件。准经营性项目采用可行性缺口补助模式,政府承担部分运营补贴支出责任。 

  3. 非经营性项目。对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资运营成本的项目,可通过政府购买服务,合理确定购买内容,切实提高资金使用效益。非经营性项目采用政府付费模式,政府承担全部运营补贴支出责任。 

  三、规范政府和社会资本合作项目实施流程 

  各县(市、区)人民政府、市级相关部门应根据经济社会发展需要,做好PPP项目的整体规划、综合平衡、储备管理,按照项目识别、准备、采购、执行和移交等程序规范推进项目实施。财政、发改部门要积极会同相关行业主管部门组织开展政府和社会资本合作项目的征集、储备、推介和示范工作,优先选择模式特质明显、采购程序规范、权责关系明晰、运作管理规范的项目进行示范推广,有序推动全市项目实施。 

  (一)项目识别 

  1. 项目征集。各行业主管部门应根据本区域经济社会发展规划、行业专项规划和实际建设需要,从新建、改扩建项目或存量项目中储备一批PPP项目,按规定程序定期向同级发改和财政部门报送,不断充实、完善、更新PPP项目库。PPP项目征集工作每月集中受理一次。 

  2. 项目筛选。财政、发改部门对征集、申报项目按行业领域进行分类汇总,会同各相关行业主管部门组织专家对汇总项目进行甄别筛选。通过甄别筛选的项目纳入全市PPP项目储备库。 

  3. 项目确定。财政会同发改部门按照政府重点项目投资计划及基础设施和公用事业建设的要求,兼顾资源有效配置及项目的合理布局,统筹考虑项目投资规模、收费机制、市场需求、项目成熟度、可示范程度等因素,根据项目库的储备情况和财政资金承受能力,初步提出采取PPP模式实施的具体项目清单,报同级人民政府审定。对行业主管部门未申报列入PPP模式,而经政府审定采取PPP模式的项目,补充纳入PPP项目库。财政、发改部门应挑选具备示范效应的项目积极向四川省、国家申报PPP示范项目,争取成为四川省、国家PPP示范项目。 

  (二)项目准备 

  1. 项目实施方案的编制。各级人民政府或其指定的职能部门及事业单位作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交工作。政府发起的PPP项目,应当由行业主管部门提出项目建议,由同级人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案。社会资本发起的PPP项目,应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后,由社会资本编制项目实施方案。 

  新建、改扩建项目的实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。 

  项目实施方案至少应当包括项目概况(基本情况、经济技术指标、项目公司股权情况等)、风险分配基本框架、运作方式、交易结构(投融资结构、回报机制、相关配套安排)、合同体系(项目边界条件、权利义务边界、交易条件边界、履约保障边界、调整衔接边界等)、监管架构(授权关系、监管方式)、采购方式的选择等内容。 

  2. 项目审批、核准或备案。含有政府付费项目的可行性研究报告应由发改部门审批。实行核准制或备案制的企业投资项目,应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定,由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目实施机构根据批准后的可行性研究报告有关要求,完善并确定PPP项目实施方案。重大政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,作为确定PPP项目实施方案的重要依据。 

  3. 项目实施方案的审批。各级财政部门或项目实施机构可依法选择专家或具有丰富业绩经验的第三方专业机构编制项目物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。各级财政部门应当会同行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告和财政承受能力论证报告进行审核。针对项目采用PPP模式是否物有所值采用定性或定量评价方法予以论证;统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目实施计划,出具财政承受能力论证报告审核意见。 

  项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案,报同级人民政府审批后,由项目实施机构按照相关规定,依法组织开展社会资本方采购工作。 

  (三)项目采购 

  1. 采购依据。PPP项目采购应依据有关法律法规及政策规定进行,主要涉及《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库〔2014〕215号)等。 

  2. 采购主体、方式及原则。项目实施机构作为PPP项目的采购主体,应遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则,依法通过公开招标方式,择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。 

  PPP项目社会资本方的选择,一律由同级集中采购代理机构(即交易中心、采购中心、政务服务中心)组织采购。所有PPP项目的采购信息,均应在四川省级及以上政府采购平台和PPP综合信息平台公开发布,确保采购过程和结果公开透明。 

  3. 采购程序。采购文件经同级人民政府审查同意后,项目实施机构方可在政府采购信息媒体上发布采购信息;项目实施机构、采购代理机构依法组建评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作;采购评审结束后,项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作;采购公示期满无异议的项目合同,经同级人民政府审查同意后,由项目实施机构和中选社会资本依法依规签署。 

  (四)项目执行 

  1. 合同的签订与履行。合作各方应按照依法合规、平等协商的原则签订项目合同,合理确定各方权利、责任和义务,明确项目融资安排、建设管理、运营维护、收益风险分配、收费定价调整、回报机制、合同修订、违约责任、争议解决、退出机制等权责关系。项目合作各方应依法履行合同约定。 

  2. 项目公司的设立。社会资本可依法设立项目公司,政府可指定相关机构(包括国投公司、交投公司等)依法参股项目公司。除法律法规另有规定外,政府在项目公司中的持股比例应当低于50%。项目实施机构和财政及相关职能部门应监督社会资本按照项目合同约定,按时足额出资设立项目公司,认真履行项目融资、投资、建设、运营、维护等合同义务;对项目建设进行验收,定期监测项目产出的绩效指标,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失,确保公共服务供给的质量、效率和可持续性。相关职能部门按照规定履行监管职责。 

  3. 绩效监测与支付。鼓励推进第三方评价,将项目绩效目标实现程度、运营管理质量、资金使用效率、公共服务水平等纳入绩效评价范围,评价结果向社会公示,并作为费价标准和财政补贴调整以及付费的依据。 

  4. 中期评估。项目实施机构每3—5年应对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报财政部门备案。 

  5. 退出机制。对因不可抗力因素,社会资本主体破产清算和发生严重违约情形需提前终止合同的,项目实施机构应及时厘清各方责任,严格按合同办事,依法履约,制定退出及赔偿方案,报同级人民政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。 

  (五)项目移交 

  1. 移交准备。项目合作期满后,项目实施机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。 

  2. 性能测试。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。 

  3. 资产移交。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。 

  4. 绩效评价。项目移交完成后,财政部门应组织相关部门对项目产出、成本效益、模式运用、监管成效、可持续性、公众满意度等进行后评价,其评价结果作为完善政府和社会资本合作模式制度体系的重要参考。 

  四、建立健全政府和社会资本合作模式的保障机制 

  (一)强化政府和社会资本合作政策制度保障 

  各县(市、区)人民政府、市级相关部门要加大支持力度,对政府和社会资本合作的创新型和示范性的项目,在项目审批、建设用地、金融服务、税收优惠、价格调整、争取国家专项建设基金、发行企业债券等方面予以重点支持。各地要认真研究出台支持重点项目采用政府和社会资本合作模式的政策措施,有力增强项目的吸引力。 

  (二)强化政府和社会资本合作组织保障 

  1. 加强组织领导。市级成立以市长任组长,常务副市长任执行副组长,分管副市长任副组长,财政、发改、监察、审计、规划、国土等部门负责人为成员的PPP项目工作领导小组,研究确定相关部门工作职责,审议PPP项目实施方案、招标文件、项目合同等内容,并报经政府审查后,再按照“三重一大”审批程序提交市委、市人大常委会审定。市级成立PPP项目工作领导小组办公室。办公室设在市财政局,市财政局主要负责人兼任办公室主任,主要制定PPP项目实施方案、操作指南及相关规范性文件,协调PPP项目推进工作中的相关事项。各县(市、区)人民政府要建立相应的工作协调机构,明确职责分工和工作要求,为推广运用PPP模式提供组织保障。同时各级人民政府应重视专业人才培育和引进,强化实际操作能力,为顺利推进PPP项目提供技术保障。 

  2. 明确工作职责。政府和社会资本合作推进工作由财政部门牵头,相关部门配合共同推进。行业主管部门负责本行业PPP项目的提出、筛选、论证、项目具体实施及行业监管;发改部门负责对PPP项目进行立项审批等工作;财政部门负责PPP项目识别论证、政府采购、预算管理、绩效评价等监督管理工作;集中采购代理机构负责公共交易信息平台的建设和PPP项目采购代理工作;投资促进部门负责政府和社会资本合作项目的对外推介和招商;涉及的其他相关部门积极配合,主动作为,形成合力,共同推进政府和社会资本合作项目实施。 

  3. 强化督导检查。各级财政、发改部门要加强协同配合,健全管理制度,完善操作规程,确保PPP项目规范运行;各级审计部门对涉及政府付费的PPP项目进行监督,依法开展审计;各级监察部门要严肃查处项目建设运营中的违规违纪行为;各级目标督查部门要将PPP项目的推进工作纳入目标考核,加强督查督办和跟踪问效,确保PPP项目有序推进。 

  推广政府和社会资本合作模式,是经济新常态下践行供给侧结构性改革的重要内容,是落实“155发展战略”,加快建设成渝第二城的重要举措,是破解政府投资项目资金保障难题的重要抓手。各县(市、区)人民政府、市级相关部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义,把思想和行动统一到市委、市政府的决策部署上来,加强协调配合,形成工作合力,透明规范操作,优化实施流程,确保项目推进取得实效。 

  附件:1. 政府和社会资本合作项目操作流程图 

        2. 南充市市级政府和社会资本合作项目工作领导小组 

  

  南充市人民政府 

  2017年5月8日

    附件:
     南充市市级政府和社会资本合作项目工作领导小组
     政府和社会资本合作项目操作流程图
 

   
 
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